A taxa minerária no estado de Mato Grosso e a jurisprudência do STF

Desproporção orçamentária na TFRM mato-grossense excede qualquer patamar razoável

O estado de Mato Grosso criou a Taxa de Controle, Monitoramento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Exploração e Aproveitamento de Recursos Minerários (TFRM ou taxa minerária), por meio da Lei nº 11.991, de 26.12.2022.

O perfil da taxa mato-grossense é muito distinto do que foi analisado pelo STF quando do julgamento das TFRM de Minas Gerais, Pará e Amapá (ADIs 4.785, 4786 e 4787), havendo claros fundamentos para a pronúncia da sua inconstitucionalidade. Justamente por isso, a CNI propôs a ADI 7400 em junho de 2023, distribuída ao ministro relator, Luís Roberto Barroso. A ação foi incluída na pauta de julgamento do plenário virtual de 06/10/2023 a 16/10/2023.

O objetivo desse texto é, portanto, sublinhar as diferenças entre a TFRM de Mato Grosso e aquelas criadas por Minas Gerais, Pará e Amapá. Distinções estas que devem ser consideradas pelo STF ao julgar a ADI 7400.

Diferença nº 1: a desproporção orçamentária, na TFRM de Mato Grosso, excede qualquer patamar razoável.

Ao julgar as ADIs 4.785, 4786 e 4787, o STF afirmou que “não é desproporcional a base de cálculo referente à TFRM imposta pela lei impugnada, uma vez que traduz liame razoável entre a quantidade de minério extraído e o dispêndio de recursos públicos com a fiscalização dos contribuintes”, conforme voto do ministro Edson Fachin na ADI relativa à taxa de Minas Gerais. Naquele caso, que ilustra a situação dos demais, estava-se diante de uma desproporção, anunciada na petição inicial da CNI, de 321% (arrecadação projetada em 2012 de R$ 508 milhões versus despesa com o poder de polícia de R$ 158 milhões).

Ocorre que a TFRM de Mato Grosso chega a uma desproporção orçamentária muito maior do que a analisada em Minas Gerais, por exemplo.

Tomando por base as informações contidas no projeto da Lei 11.991/2022, o estado de Mato Grosso objetiva a arrecadação de aproximadamente R$ 200 milhões com a TFRM no ano de 2023^[1].

Considerando-se que a Lei entrou em vigor em 26 de dezembro de 2022, sendo regulamentada pelo Decreto 190, de 27 de março de 2023, a sua eficácia se iniciou em 1º de abril do ano corrente, dispondo o Estado de 9 meses para atingir a receita esperada. Trata-se de uma arrecadação média mensal de R$ 22,2 milhões.

A Lei 11.991/2022, que criou a TFRM no Estado, afirma que “[o] poder de polícia de que trata o art. 2º será exercido pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico – Sedec”. Interessa-nos, portanto, avaliar os dados da despesa da SEDEC com o exercício do poder de polícia sobre a mineração.

A Lei Estadual 12.012, de 25 de janeiro de 2023 – Lei Orçamentária Anual (“LOA”) estimou a despesa corrente total da Sedec (mesmo aqueles gastos que não dizem respeito ao setor mineral) em R$ 61.607.143,00. Por outro, a mesma LOA/2023 estabelece a projeção de despesa da SEDEC com a subfunção mineração (código 663) em R$ 12.253.587,00.

Daí que, nesse cenário conservador, em que se projeta a despesa declarada na LOA/2023 pelo órgão destinatário da receita apenas com a mineração, verifica-se que apenas 6% da arrecadação projetada pelo próprio Estado com a TFRM está vinculada ao gasto público que lhe deu causa:

ARRECADAÇÃO PROJETADA (R$ 200.000.000,00) = 16,32 × DESPESA ESTIMADA (R$ 12.253.587,00)

Trata-se de uma desproporção de mais de 16 (dezesseis) vezes os custos das atividades da Sedec relacionadas ao setor mineral, ou seja, 1.600% em Mato Grosso contra os 321% considerados pelo STF ao decidir a validade da TFRM mineira.

Vale lembrar que o STF pronunciou a invalidade da Taxa de Fiscalização de Petróleo e Gás (TFPG) do Estado do Rio de Janeiro, conforme ADIs 5480 e 5512, em razão de uma desproporção orçamentária de 687% (arrecadação projetada de R$ 3.215.008.220,18 versus despesa com o poder de polícia de R$ 467.761.579,00). No caso de Mato Grosso, como visto, a desproporção é quase 1000% superior, sendo mais do que suficiente para se constatar a desproporcionalidade acima de qualquer patamar razoável.

A ausência de proporcionalidade é ainda mais evidente se compararmos a arrecadação obtida pelos demais estados com aquela que poderiam obter caso adotassem a estrutura de cálculo da taxa mato-grossense.

O estado de Minas Gerais, por exemplo, arrecadou R$ 374.189.351,64 com a TFRM ao longo do ano de 2021. Caso utilizasse cálculos semelhantes ao de Mato Grosso, sua receita com a taxa seria 6,5 vezes maior, atingindo R$ 2.816.213.786,81.

Diferença nº 2: Por se tratar de tributo sinalagmático, todo o produto da arrecadação de uma taxa deve se destinar exclusivamente ao custeio do órgão que praticou o seu fato gerador (poder de polícia ou serviço público).

Ocorre que a desproporção orçamentária de 1.600% é reforçada quanto à TFRM de Mato Grosso em razão de a Lei 11.991/2022 determinar que “10% (dez por cento) do valor da arrecadação da TFRM deverá ser repassado, mensalmente, aos 141 (cento e quarenta em um) municípios, mediante critérios a serem definidos em regulamento a ser editado pelo Poder Executivo.” (§ 8º do art. 5º).

Uma vez que há transferência de 10% do produto da arrecadação para municípios, o critério quantitativo da taxa impõe ônus adicional (e desproporcional) aos contribuintes da taxa, que, além de custear o poder de polícia que dá ensejo ao seu fato gerador, devem pagar pela parcela tredestinada às municipalidades.

Isso representa motivo autônomo de desproporcionalidade, não analisado pelo STF nas ADIs 4.785, 4.786 e 4.787.

Diferença nº 03: diferentemente das demais TFRM, a taxa mato-grossense criou uma modalidade de fato gerador que antecede a extração mineral, cobrando-se o pretenso tributo na fase de pesquisa, sobre a extensão em hectare do respectivo Alvará de Pesquisa, em semelhança à Taxa Anual por Hectare (TAH), prevista no art. 22, inciso II, do Código de Mineração:

“Art. 5º […]

• 5º Enquanto não iniciada, comprovadamente na forma prevista em regulamento, a pesquisa de lavra objeto de autorização expedida pelo Poder Público, incidirá TFRM no valor equivalente a 0,005 (cinco milésimos de inteiro) da UPFMT por hectare considerada no respectivo título de autorização, que será cobrada anualmente.
• 6º O disposto no § 4º deste artigo aplica-se também nas hipóteses em que a pesquisa de lavra iniciada for paralisada sem conclusão, independentemente da justificativa.”

A diferença dessa regra em relação à TAH consiste no fato de que a previsão de incidência da TFRM na fase de pesquisa está restrita a dois momentos: (i) após a publicação do Alvará de Pesquisa e antes do início das atividades de pesquisa mineral, que devem ser comunicadas à ANM; e (ii) e após o início da pesquisa mineral, quando houver sua paralisação sem conclusão, sob qualquer justificativa.

Ou seja, trata-se, a rigor, da estipulação de critérios temporais distintos daqueles conhecidos nas demais TFRM e que parece ter o intuito de desestimular a ausência de pesquisa mineral durante a vigência do respectivo alvará.

Isso implica indevida invasão de competência da União para legislar sobre jazidas e minas (art. 22, XII, da Constituição), uma vez que não cabe aos Estados a definição de políticas regulatórias sobre a mineração, que pretendam inibir certos comportamentos por parte do minerador. Não se trata, por essa norma, de fiscalizar a atividade mineradora em fase de pesquisa, e sim de regular a forma como a pesquisa mineral deve ser realizada, induzindo comportamentos pelo uso de instrumento fiscal, o que usurpa a competência federal para legislar sobre a matéria, conflitando com a própria estrutura da TAH e demais normas pertinentes à pesquisa mineral previstas no Código de Mineração e demais atos expedidos pela ANM.

Por esses fundamentos, espera-se que o STF realize a devida distinção entre a ADI 7400 e as ADIs 4.785, 4.786 e 4.787, pronunciando a inconstitucionalidade da TFRM criada por Mato Grosso.

[1] ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO. << https://www.al.mt.gov.br/midia/texto/almt-debate-nova-taxa-para-o-setor-de-mineracao/visualizar >>. Acesso em 05.04.2023.