AGU regulamenta duas novas modalidades de transação para débitos com autarquias e fundações públicas federais

A Advocacia-Geral da União regulamentou, por meio das Portarias Normativas AGU nº 213/2026 e nº 214/2026, duas novas modalidades de transação aplicáveis a créditos cobrados no âmbito da Procuradoria-Geral Federal e da Procuradoria-Geral da União.

As novidades são:

• a transação por adesão no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica; e
• a transação na cobrança de relevante interesse regulatório.

Ambas decorrem da ampliação promovida pela Lei nº 14.973/2024 sobre o regime da Lei nº 13.988/2020.

Cada nova modalidade de transação foi desenhada para um problema específico. A primeira foi pensada para litígios de massa, em torno de teses jurídicas repetitivas. A segunda foi pensada para situações em que a própria cobrança, se conduzida pelos meios ordinários, possa comprometer a política pública ou o serviço público tutelado pela entidade credora.

1.  Transação por adesão no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica

Essa modalidade foi disciplinada pela Portaria Normativa AGU nº 213/2026 e se aplica a dois grupos de créditos:

• • créditos da União cuja cobrança esteja a cargo da Procuradoria-Geral da União; e
  • créditos inscritos em dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais pela Procuradoria-Geral Federal.

O pressuposto é a existência de uma controvérsia jurídica relevante e disseminada. Deve haver uma discussão judicial que ultrapasse o interesse subjetivo de um caso isolado e revele um padrão mais amplo de litigiosidade. A portaria trata isso como um mecanismo voltado à racionalização de disputas repetitivas, com potencial para a redução de litígios em escala.

O que significa “disseminada”?

A controvérsia será considerada disseminada quando estiver presente, ao menos em alguma medida, um quadro de difusão objetiva da tese em disputa. A Portaria nº 213/2026 menciona os seguintes critérios:

• • dispersão de processos, com partes e advogados distintos, em pelo menos três Tribunais Regionais Federais;
  • repetitividade, com mais de 30 processos judiciais referentes a devedores distintos;
  • representatividade, quando os processos alcançam parcela significativa do universo de devedores potencialmente afetados;
  • potencial multiplicador da tese;
  • Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR) admitido; e
  • pedido de uniformização de interpretação de lei federal com admissibilidade reconhecida.

O que significa “relevante”?

A controvérsia será considerada relevante quando houver elevado impacto:

• • econômico, inclusive quando os processos pendentes conhecidos envolverem, em conjunto, valor igual ou superior a R$ 100 milhões;
  • social, ambiental, fiscal ou regulatório, quando houver grave risco de comprometimento de política pública ou de atividades-fim do ente público;
  • administrativo, quando houver grave risco de comprometimento das atividades-meio; e
  • judicial, quando houver multiplicidade de decisões de mérito divergentes.

Essa modalidade foi concebida para temas juridicamente repetidos e institucionalmente sensíveis.

Como essa transação funciona na prática?

Essa transação só pode ocorrer por adesão:

1. 1. A área técnica da Procuradoria-Geral Federal (PGF) ou da Procuradoria-Geral da União (PGU) elabora uma manifestação fundamentada, com análise de adequação e vantajosidade.
   2. A proposta é submetida à aprovação da PGF ou da PGU.
   3. Se a proposta for aprovada, é publicado um edital.
   4. O devedor, então, avalia se adere ou não às condições previamente definidas.

O edital deve indicar, entre outros pontos:

• • as hipóteses fáticas e jurídicas abrangidas;
  • os requisitos de adesão;
  • os benefícios concedidos;
  • as obrigações adicionais;
  • a forma de pagamento;
  • os juros aplicáveis;
  • as hipóteses de rescisão;
  • o tratamento dos depósitos existentes; e
  • quando for o caso, a necessidade de conformação do devedor ao entendimento da Administração para fatos futuros ou não consumados.

O aproveitamento concreto da transação dependerá do conteúdo do edital que vier a ser lançado para determinada tese ou conjunto de teses.

Quais benefícios podem ser oferecidos?

Os editais podem prever descontos e parcelamento de acordo com os seguintes limites gerais:

• • redução máxima de 65% do valor total do crédito; e
  • prazo máximo de quitação de 120 meses.

Para pessoa física, MEI, microempresa e empresa de pequeno porte, os limites sobem para:

• • redução máxima de 70%; e
  • prazo máximo de 145 meses.

A portaria também esclarece que o desconto incide sobre o valor total do crédito, compreendendo principal, juros, multas e, quando houver, encargos legais. Por outro lado, ela veda a utilização de prejuízo fiscal e base negativa de Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) para a liquidação dessa modalidade.

Quais são os principais efeitos da adesão?

O requerimento de adesão deve ser feito exclusivamente por meio eletrônico e implica aceitação plena e irretratável das condições da lei, da portaria e do edital. O deferimento da adesão produz, entre outros, os seguintes efeitos:

• • confissão irrevogável e irretratável dos créditos transacionados;
  • impossibilidade de restituição ou compensação de valores já pagos ou incluídos em parcelamento anterior;
  • manutenção automática das garantias existentes;
  • consentimento para divulgação eletrônica das informações da transação, ressalvadas as protegidas por sigilo.

Além disso, o simples pedido de adesão não suspende automaticamente a exigibilidade do crédito. A suspensão de atos de cobrança durante o prazo previsto em edital fica a critério da PGF ou da PGU. Já o parcelamento, uma vez formalizado, suspende a exigibilidade dos créditos incluídos na transação.

Há vedações relevantes?

A portaria traz limitações importantes. Dentre elas, destaca-se a vedação a certas hipóteses de devedor, inclusive quem tenha tido transação rescindida nos dois anos anteriores e o devedor contumaz, conforme definido na Lei Complementar nº 225/2026. A portaria também indica que a transação não produz efeito prospectivo que altere o regime jurídico administrativo, tributário ou regulatório.

2. Transação na cobrança de relevante interesse regulatório

A segunda novidade foi disciplinada pela Portaria Normativa AGU nº 214/2026. Aqui, o pressuposto é a necessidade de equacionar determinadas dívidas para assegurar políticas públicas ou a prestação de serviços públicos sob a responsabilidade da autarquia ou fundação credora.

O relevante interesse regulatório não pressupõe, em primeiro plano, uma controvérsia sobre a validade ou exigibilidade da cobrança, mas um real estado de necessidade ligado ao interesse público primário.

A quais créditos essa modalidade se aplica?

Ela é voltada apenas a créditos não tributários inscritos em dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais sob a gestão da Procuradoria-Geral Federal. A portaria veda expressamente a sua utilização para créditos de natureza tributária e para créditos não inscritos em dívida ativa.

A modalidade pode ser especialmente relevante, por exemplo, em multas regulatórias, encargos setoriais ou outras obrigações não tributárias, desde que já inscritas em dívida ativa e que seu equacionamento seja efetivamente necessário para preservar a função pública tutelada pelo ente credor.

Qual é o núcleo da ideia de “relevante interesse regulatório”?

A portaria exige a manifestação fundamentada da autarquia ou fundação credora demonstrando, entre outros pontos:

• • a necessidade do equacionamento das dívidas para assegurar políticas públicas ou serviços públicos sob a sua responsabilidade;
  • a delimitação objetiva do grupo de devedores a ser abrangido, sendo vedado o reconhecimento de caráter geral;
  • os pressupostos de fato e de direito que justificam o relevante interesse regulatório;
  • o período de vigência desse reconhecimento;
  • a estimativa das dívidas potencialmente alcançadas;
  • os compromissos adicionais que poderão ser exigidos.

A norma considera, quando possível, elementos como:

• • a relevância da manutenção das atividades do agente regulado;
  • o atendimento aos usuários do serviço;
  • o desempenho da política pública tutelada;
  • a função pedagógica da regulação, especialmente em multas de polícia administrativa; e
  • as vantagens sociais, ambientais, econômicas, de segurança ou de saúde decorrentes da substituição da cobrança ordinária por uma solução consensual.

Quem reconhece esse interesse regulatório?

O procedimento começa na Procuradoria-Geral Federal, por iniciativa própria ou por requerimento da autarquia ou fundação credora. A autarquia precisa apresentar uma manifestação fundamentada, aprovada por seu dirigente máximo. No caso de agências reguladoras, a portaria também exige a elaboração prévia da Análise de Impacto Regulatório (AIR), nos termos da Lei nº 13.848/2019. Ao final, o reconhecimento do relevante interesse regulatório cabe ao Advogado-Geral da União.

O ato do Advogado-Geral da União deve indicar o período de vigência e produz efeito autorizativo: ele permite que a PGF, durante esse período, proponha a transação individual ou por adesão, em juízo de oportunidade e conveniência. A portaria é expressa, no entanto, ao dizer que esse reconhecimento não gera o direito subjetivo do devedor de receber proposta de transação.

Essa transação pode ser individual?

Sim. Diferentemente da transação em controvérsia jurídica disseminada, aqui há duas modalidades:

• • transação por adesão; e
  • transação individual.

No caso da transação individual, a iniciativa é da própria PGF. A portaria dispõe que o devedor não pode apresentar uma proposta individual. O que ele pode fazer, na prática, é reagir à proposta formulada pela PGF, inclusive apresentando uma contraproposta durante o prazo de aceitação.

O devedor pode provocar o tema institucionalmente, sobretudo por meio da autarquia credora ou do ambiente regulatório correspondente, mas a proposta individual propriamente dita nasce da PGF, depois do reconhecimento do relevante interesse regulatório, e em juízo de conveniência administrativa.

Quais benefícios podem ser concedidos?

A Portaria nº 214/2026 admite, a critério da PGF:

• • desconto;
  • parcelamento;
  • diferimento do pagamento da segunda parcela por até 180 dias;
  • moratória; e
  • flexibilização das regras relativas a garantias e constrição ou alienação de bens.

Os limites gerais são:

• • redução máxima de 65% do valor total dos créditos; e
  • prazo máximo de quitação de 120 meses.

Para pessoa física, MEI, microempresa, empresa de pequeno porte, santas casas, cooperativas, organizações da sociedade civil e instituições de ensino, os limites sobem para:

• • redução máxima de 70%; e
  • prazo máximo de 145 meses.

O prazo máximo pode ser acrescido em até 12 meses caso o devedor desenvolva, comprovadamente, projetos de interesse social vinculados à política pública ou aos serviços públicos prestados pela autarquia ou fundação credora.

O desconto pode incidir sobre o valor total do crédito, mas, em regra, o resultado da transação não pode ser inferior ao principal. A exceção está no pagamento à vista de créditos originados de multa decorrente de processo administrativo sancionador.

Há condições e compromissos adicionais?

Sim. A PGF pode exigir o pagamento de entrada, a manutenção ou o reforço de garantias e compromissos adicionais vinculados ao interesse regulatório identificado. A manifestação da autarquia credora pode, inclusive, justificar exigências como a:

• • manutenção da prestação dos serviços públicos;
  • conclusão de obras ou investimentos previstos no ato de delegação;
  • manutenção da regularidade dos pagamentos à entidade concedente; e
  • apresentação de um plano de conformidade regulatória.

Quais são as principais vedações?

A portaria veda, entre outras hipóteses:

• • créditos tributários;
  • créditos não inscritos em dívida ativa;
  • créditos já transacionados, ressalvada a possibilidade de incluir créditos em parcelamento ativo e regular, conforme a própria norma;
  • créditos integralmente garantidos por depósito em dinheiro, seguro garantia ou fiança bancária, quando já houver decisão definitiva de mérito favorável à autarquia ou fundação;
  • acumulação do desconto da transação com outros descontos legais ou regulamentares para o mesmo crédito;
  • uso de prejuízo fiscal e base negativa de CSLL;
  • negociação com devedor contumaz; e
  • redução do principal, salvo a exceção de pagamento à vista de multa sancionadora.

Quais são os efeitos da formalização?

Seja por adesão ou por acordo individual, a formalização da transação produz efeitos relevantes:

• • aceitação plena e irretratável das condições aplicáveis;
  • confissão irrevogável e irretratável do crédito;
  • impossibilidade de restituição ou compensação de valores pagos anteriormente;
  • manutenção, em regra, das garantias;
  • suspensão da exigibilidade enquanto perdurar o acordo, no caso de parcelamento;
  • ausência de novação da dívida; e
  • extinção do crédito apenas com o cumprimento integral das condições pactuadas.

A formalização independe de homologação judicial, ainda que a transação envolva créditos discutidos em juízo. As execuções fiscais ficam suspensas durante o processo de negociação, e a transação se formaliza com o pagamento à vista ou da primeira parcela, conforme o edital ou o termo individual.

E se houver inadimplemento?

A portaria disciplina detalhadamente a rescisão. Entre as hipóteses estão:

• • descumprimento de cláusulas e compromissos,
  • divergência relevante de informações;
  • fraude patrimonial;
  • dolo;
  • simulação; e
  • concessão de medida cautelar fiscal.

A portaria também traz uma regra objetiva de inadimplência: a falta de pagamento de três parcelas, ou de uma ou duas parcelas quando todas as demais estiverem pagas, enseja rescisão.

A rescisão da transação gera os seguintes efeitos:

• • perdem-se os benefícios concedidos;
  • a dívida volta a ser cobrada integralmente, descontando os valores pagos;
  • a cobrança pode prosseguir com a execução de garantias, atos executórios, reinclusão em cadastros restritivos e, conforme o caso, medidas relacionadas à recuperação judicial ou falência; e
  • o devedor fica impedido de celebrar uma nova transação por dois anos.

3. Outras modalidades que continuam existindo

Essas duas modalidades novas não esgotam as possibilidades de transação para autarquias e fundações públicas federais. Continuam válidas a transação ordinária, a transação no contencioso de pequeno valor e, como precedente recente de modalidade excepcional, a transação extraordinária vinculada ao Programa Desenrola. Portanto, o exame do caso concreto continua exigindo a comparação entre os regimes possíveis, e não apenas a verificação das duas portarias novas.

A equipe interdisciplinar do Demarest está à disposição para prestar esclarecimentos adicionais.