Reforma Tributária nas concessões paulistas: Artesp submete à consulta pública metodologia provisória para o reequilíbrio de 2027 e 2028

A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (“Artesp”) abriu a Consulta Pública nº 012/2026, sobre a minuta de portaria que fixa o cronograma de apuração dos impactos da Reforma Tributária nos contratos de concessão regulados pela agência. A minuta também define a metodologia provisória para o desequilíbrio da Fase I, decorrente da substituição do PIS e da Cofins pela CBS em 2027 e 2028.

A proposta se apoia nos arts. 373 a 377 da Lei Complementar nº 214/2025 e no art. 9º, § 3º, da Lei nº 8.987/1995, que assegura o reequilíbrio econômico-financeiro quando a alteração de tributos impactar comprovadamente o contrato. O fundamento central, porém, é o art. 376, § 4º, da Lei Complementar nº 214/2025, que admite, diante de impacto financeiro relevante, o reequilíbrio provisório, a ser ajustado na decisão definitiva, inclusive quanto à cobrança ou devolução de diferenças (art. 376, § 5º). Com base nesses dispositivos, a Artesp propõe tratar, desde já, os efeitos esperados para os dois primeiros anos da transição, sem aguardar dados reais de execução.

 Reequilíbrio em quatro fases

O reequilíbrio deve ocorrer em quatro fases, listadas a seguir:

• Fase I: será apurada ainda em 2026 e projeta 2027 e 2028, considerando apenas a CBS. O cálculo será estimativo e não contempla a substituição do ISS e do ICMS pelo IBS.
• Fase II: iniciada em 2028, projeta o período de 2029 a 2033, já com a transição do IBS, e revisa os dois primeiros anos.
• Fase III: iniciada em 2033, projeta o período restante do contrato e revisa os anos anteriores.
• Fase IV: ocorre antes do termo contratual e revisa a projeção da Fase III.

 Método de cálculo

Para apurar o desequilíbrio, a minuta compara a carga tributária da concessão em dois cenários: um com a CBS e outro com as regras anteriores, como se a Reforma Tributária não tivesse sido implementada. Essa comparação é feita com base na receita com preços regulados (tarifa, contraprestação e aportes), nos custos operacionais e nos investimentos. Nos custos e investimentos, considera-se apenas o tributo que efetivamente onera a concessionária, descontados os créditos que ela pode aproveitar.

Na receita, a projeção segue, conforme aplicável, o art. 13 da Portaria Artesp nº 35/2020, com possibilidade de adaptação justificada em contratos com nova infraestrutura, início de cobrança ou remuneração não vinculada ao tráfego. Receitas acessórias e preços livres são excluídos. Será utilizada a última alíquota de referência da CBS fixada pelo Senado, e a minuta assume que o ISS e o ICMS incluem a CBS em sua base, mas não o contrário, premissa que poderá ser revista por mudança legislativa ou decisão judicial vinculante.

Nos custos operacionais, projetados com base no art. 15 da mesma portaria, a minuta adota percentuais padronizados: 13% sem direito a crédito, relativos à folha própria e a bens de uso pessoal, e 87% com crédito, divididos entre fornecedores do regime cumulativo (39%), do não cumulativo (36%) e do Simples Nacional (12%). Segundo a nota técnica, esses percentuais ainda serão definidos na versão final. A adaptação pode ocorrer de ofício ou a pedido, mediante demonstração documentada de distorção relevante, mas limita-se ao ajuste necessário.

Nos investimentos, compara-se, com base no cronograma físico-financeiro vigente, o crédito diferido de PIS e Cofins com o crédito integral e imediato da CBS, excluídos os investimentos beneficiados pelo Reidi. Os efeitos positivos e negativos dos três componentes serão reunidos em um fluxo de caixa próprio e expressos em valor presente líquido, à taxa de desconto do contrato ou de aditivo.

 Reconhecimento provisório e medidas cautelares

Reconhecido o desequilíbrio pelo conselho diretor, a Artesp comunicará o poder concedente, a quem caberá decidir sobre a adoção das medidas cautelares de mitigação previstas na Resolução SPI nº 19/2023. O reconhecimento pela agência, portanto, não garante, por si só, a recomposição imediata.

 Temas reservados às fases seguintes

Ficam para as próximas fases a variação de preços na cadeia de fornecedores, o crédito sobre despesas financeiras, a necessidade de capital de giro, os custos de adaptação de sistemas e da gestão fiscal e o uso do saldo de créditos dos tributos extintos, cuja recomposição continua em aberto.

 Envio de informações fiscais

As concessionárias deverão enviar à Artesp os arquivos XML das notas fiscais de aquisição, conciliados com as demonstrações contábeis, anualmente e, de forma retroativa, ao menos para os exercícios de 2022 a 2026. As operações com partes relacionadas devem ser identificadas, e a agência deverá resguardar os dados sujeitos a sigilo fiscal.

 Participação na consulta pública

As contribuições podem ser enviadas até 19 de novembro de 2026, seguindo o modelo disponível no site da Artesp, em formato Word, para o endereço eletrônico reformatributaria@artesp.sp.gov.br, incluindo as seguintes informações no assunto: [Nome] | Reforma Tributária | Consulta Pública nº 012/2026.

Cada sugestão deve indicar o dispositivo, a redação proposta e a justificativa. Após a consulta, a matéria retornará à diretoria colegiada para aprovação da versão final.

 Pontos de atenção

A padronização dos custos operacionais merece atenção especial, pois pode não refletir a realidade de cada concessão, admite adaptação restrita e ainda poderá ser alterada. Recomenda-se que as concessionárias simulem a metodologia com seus próprios modelos antes do fim do prazo, preparem a remessa dos documentos fiscais desde 2022 e registrem os impactos reservados às fases seguintes.

Tais efeitos devem coincidir com os dispositivos da Emenda Constitucional nº 141/2026, que adotou a escala 5×2 e reduz gradualmente a jornada semanal a partir de dezembro de 2026. Como a minuta não trata do tema, o aumento de custos decorrente da nova jornada exigirá pleito próprio.

As equipes de Direito Público e Regulatório e de Infraestrutura e Financiamento de Projetos do Demarest acompanham a implementação da Reforma Tributária no setor de transportes e estão à disposição para esclarecimentos adicionais.